划拨土地使用权抵押實務問题探析
1、划拨地皮利用权是不是可以或许用于典質按照《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十五条》第四十五条的划定，在合适地皮利用者為公司、企業、其他經濟组织和小我、领有國有地皮利用证、具备地上修建物、其他附着物正當的產权证實、签定地皮利用权出讓合同、向本地市、县人民當局补交地皮利用权出讓金或以典質所获收益抵交地皮利用权出讓金的前提下，經市、县人民當局地皮辦理部分和房產辦理部分核准，划拨地皮利用权和地上修建物，其他附着物所有权可以舉行典質。
2、划拨地皮利用权典質理當實行甚麼核准步伐
2003年4月18日，《最高人民法院关于停業企業國有划拨地皮利用权應否列入停業財富等問题的批复》（法释〔2003〕6号）第二条2003年4月18日，《最高人民法院关于停業企業國有划拨地皮利用权應否列入停業財富等問题的批复》（法释〔2003〕6号）第二条對划拨地皮利用权典質的核准小吊梨湯,步伐舉行了划定，即應依法打點典質挂号手续，并經具备审批权限的人民當局或地皮行政辦理部分核准。不然應認定典質無效。（该划定已在《最高人民法院关于點窜<最高人民法院关于停業企業國有划拨地皮利用权應否列入停業財富等問题的批复>等二十九件商事類司法诠释的决议》中點窜。）
而尔後，河山資本部于2004年1月15日公布《关于國有划拨地皮利用权典質挂号有关問题的通知》（已于2016年废除），划定以國有划拨地皮利用权為標的物设定典質，地皮行政辦理部分依法打點典質挂号手续，即视同已具备审批权限的地皮行政辦理部分核准。最高人民法院對该《通知》舉行了轉發，并明白在《通知》公布之日起，人民法院还没有审结的触及國有划拨地皮利用权典質颠末有审批权限的地皮行政辦理部分依法打點典質挂号手续的案件，不以國有划拨地皮利用权典質未經核准而認定典質無效。已审结的案件不该根据该《通知》提起再审。
上述《关于國有划拨地皮利用权典質挂号有关問题的通知》已于2016年废除，2021年01月01日施行的《最高人民法院关于點窜<最高人民法院关于停業企業國有划拨地皮利用权應否列入停業財富等問题的批复>等二十九件商事類司法诠释的决议》對《最高人民法院关于停業企業國有划拨地皮利用权應否列入停業財富等問题的批复》（法释〔2003〕6号）第二条舉行了以下點窜，“企業對其以划拨方法获得的國有地皮利用权無處罚权，以该地皮利用权设定典質，未經有审批权限的人民當局或地皮行政辦理部分核准的，不影响典質合同效劳；實行了法定的审批手续，并依法打點典質挂号的，典質权自挂号時设立。”從该条则點窜的环境来看，今朝划拨地皮利用权典質應同時實行核准步伐和挂号步伐，未實行核准步伐仅不影响合同效劳，但典質权的设立需以完成核准步伐和挂号步伐為条件。
3、谁可以将其划拨地皮利用权舉行典質
按照《地皮辦理法》第五十四条的划定，可以經由過程划拨方法获得的扶植用地包含國度構造用地和军事用地、都會根本舉措措施用地和公益奇迹用地、國度重點搀扶的能源、交通、水利等根本舉措措施用地、法令、行政律例划定的其他用地。固然《地皮辦理法》未對划拨用地的获得主体作出限定，但從上述划定来看，在實践中可以或许現實获得划拨地皮利用权的主体，不少均為國度構造、奇迹单元、社會集团。固然《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》划定划拨地皮利用权可以用于典質，但该划定同時也明白了划拨地皮利用权可用于典質的条件之一是地皮利用者為公司、企業、其他經濟组织和小我，此中未包含國度構造、奇迹单元、社會集团。
此外，按照《民法典》第三百九十九条条的划定，黉舍、幼兒园、病院等以公益為目標的非营利法人的教诲舉措措施、醫療卫生舉措措施和其他社會公益舉措措施，不得设定典質。按照《最高人民法院关于合用<中華人民共和國民法典>有关担保轨制的诠释》第六条条的划定，以公益為目標的非营利性黉舍、幼兒园、醫療機構、養老機構等不得违背法令划定供给担保的，不然将致使担保合同無效。
据此，唯一公司、企業、其他經濟组织和小我在合适相干划定的条件下才可将其划拨地皮利用权用于典質，國度構造和以公益為目標的奇迹单元、社會集团则不克不及以其划拨地皮利用权用于典質。
4、划拨地皮利用权典質理當若何补交地皮出讓金
按照《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十五条的划定，补交地皮利用权出讓金是划拨地皮利用权典質的条件前提之一。除直接补交外，还可以典質所获收益抵交地皮利用权出讓金。而在實践中，将地皮利用权舉行典質常常是由于出產谋划存在資金缺口、必要舉行融資假貸，在典質前直接补交地皮出讓金凡是环境下是没法實現的。在此环境下，若何诠释“以典質所获收益抵交地皮利用权出讓金”便极其关頭。
按照《都會房地產辦理法》第五十一条按照《都會房地產辦理法》第五十一条的划定，以划拨地皮利用权舉行典質的，可無需在设定典質前即补交地皮出讓金，而是可以在设定典質後、實現典質权并依法拍賣房地產時，以拍賣所得價款补交地皮出讓金。残剩金錢才可供典質权人優先受偿。國務院辦公厅于2019年7月6日公布的《國務院辦公厅关于完美扶植用地利用权讓渡、出租、典質二级市場的引导定見》（國辦發〔2019〕34号）再次重申了上述步伐，划定“以划拨方法获得的扶植用地利用权可以依法依規设定典質权，划拨地皮典質权實現時應優先缴纳地皮出讓收入”。
即《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》所划定的“以典質所获收益抵交地皮利用权出讓金”是指，實現典質权、依法拍賣房地產時以拍賣所得價款补交地皮出讓金。此種操作方法也與划拨地皮利用权典質的現實必要符合。但理當注重的是，對付典質权人而言，相较于其他典質財富，以划拨地皮利用权舉行典質其實不能以其全数價值實現典質权，需先對應补交的地皮出讓金舉行扣减後，才能對残剩金錢優先受偿。對此，應在设置响應典質权前，按照债权金额和划拨地皮利用权價值、本地出讓用地代價环境舉行充實评估，防止在實現典質权時不克不及彻底了债债权。
5、可否仅對划拨地皮利用权之上的修建物舉行典質
按照《民法典》第三百九十七条条的划定，以修建物典質的，该修建物占用范畴内的扶植用地利用权一并典質。以扶植用地利用权典質的，该地皮上的修建物一并典質。典質人未根据前款划定一并典質的，未典質的財富视為一并典質。该划定并未對出讓用地和划拨用地舉行區别，但详细到划拨用地情景時，因為划拨地皮利用权的典質需經核准，仅對地上修建物舉行典質效劳是不是固然及于响應范畴内的划拨地皮利用权，或對划拨地皮利用权的地上修建物舉行典質是不是也應經核准，法令律例對此無明文划定。
而参考最高人民法院《陕西省农牧良種場、宝鸡市云尚工贸有限公司金融告貸合同胶葛再审审查與审讯监视民事裁定书》（案号：（2019）最高法民申5925号），在本案中，當事人即商定将划拨地皮利用权的地上修建物舉行了典質，未商定對划拨地皮利用权舉行典質，也未就划拨地皮利用权的典質打點核准挂号手续。而最高人民法院裁判概念認為，，“本案當事人签定合同商定仅以自有房產设定典質并打點衡宇典質挂号，并未触及地皮利用权一并典質的情景。划拨地皮利用权之上的房產典質，法令并没有制止性划定，國有地皮利用权未典質，不影响衡宇典質的效劳。”即從司法實践来看，對付划拨地皮利用权地上修建物的典質，可與划拨地皮利用权相分手，無需實行划拨地皮利用权的核准挂号手续，仅需依照法令相干划定签定《典質合同》、打點典質挂号便可。
6、划拨地皮利用权被收回對典質权有甚麼影响
按照《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十七条按照《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十七条的划定，“因地皮利用权迁徙、闭幕、撤消、停業或其他原因此遏制利用地皮的，市、县人民當局理當無偿收回其划拨地皮利用权；按照都會扶植成长必要和都會计划的請求必要收回除皺霜,地皮的，市、县人民當局可以無偿收回。”相對付出讓用地而言，划拨用地并無明白的用地年限，地皮利用权存在被依法無偿收回的可能性，响應典質权人的权柄可能是以難以获得有用保障。
對付上述問题，参考最高人民法院《中國长城資產辦理公司郑州處事處與平顶山市鹤林鹏商贸有限责任公司、河南省平顶山市華夏（团体）有限公司金融不良债权追偿胶葛申請再审民事裁定书》（案号：（2014）民申字第1180号），最高人民法院裁判概念認為，“案涉地皮利用权從華夏公司名下贱轉到鹤林鹏公司名下，系由當局行政部分的详细行政舉动而至，而非本案當事人所從事的民事舉动而至，是以分歧于最高人民法院《关于合用﹤中華人民共和國担保法﹥若干問题的诠释》第六十七条“典質权存续時代，典質人讓渡典質物未通知典質权人或未告诉受讓人的，若是典質物已挂号的，典質权人仍可以行使典質权”所划定的典質物讓渡的情景。因華夏公司對付案涉地皮已不享有利用权，而收回和從新出讓案涉地皮利用权的當局行政部分又不是本案當事人，是以本案没法對其舉动後果舉行审查和處置，故對付长城公司郑州處事處請求對案涉地皮利用权享有優先受偿权的诉讼哀求，本案不予审理。原审裁决驳回长城公司郑州處事處請求對案涉地皮利用权行使優先受偿权的诉讼哀求，并没有不妥。”据此，划拨地皮利用权被典質彻底不影响當局收回响應地皮并另行划纖體茶,拨、出讓，如划拨地皮利用权被收回，将致使典質权的灭失。
按照《中華人民共和國城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十七条、《民法典》第三百九十条条的划定和《最高人民法院关于合用<中華人民共和國民法典>有关担保轨制的诠释》第四十二条四十二条的划定，無偿收回划拨地皮利用权時，對其地上修建物、其他附着物，市、县人民當局理當按照現實环境赐與得當抵偿。担保時代，担保財富毁损、灭失或被征收等，担保物权人可以就得到的保险金、补偿金或抵偿金等優先受偿。被担保债权的實行期未届满的，也能够提存该保险金、补偿金或抵偿金等。固然從上述划定来看，典質权人在响應划拨地皮利用权被典質的环境下，可就抵偿金舉行優先受偿。但一方面抵偿仅及于地上修建物類風濕性關節炎,、其他附着物，另外一方面该種“優先受偿”現實上其實不能包管原典質权人現實得到受偿。
鉴于该环境，建议作為债权人一方谨严斟酌以划拨地皮利用权设定典質為债权舉行担保，如确需以划拨地皮利用权设定典質，理當延续存眷划拨地皮利用权的权力状态，在產生划拨地皮利用权被收回环境時，應實時主意以抵偿金優先受偿。
7、對依法典質的划拨地皮利用权舉行拍賣是不是必要當局赞成
按照《都會房地產辦理法》第四十条按照《都會房地產辦理法》第四十条的划定，以划拨方法获得地皮利用权的，讓渡房地產時，理當依照國務院划定，報有核准权的人民當局审批。在以划拨地皮利用权舉行典質、實現典質权時，現實上便是對划拨地皮利用权舉行讓渡。在该種情景下，是不是还必要對讓渡舉动舉行核准，相干法令律例未予明白。
按照國度地皮辦理局（1997）河山函字第96号《對最高人民法院法經（1997）18号函的复函》第四条，“對經由過程划拨方法获得的地皮利用权，因為不属于當事人的自有財富，不克不及看成當事人財富舉行裁定。但裁定轉移地上修建物、從属物触及有关地皮利用权時，在與本地地皮辦理部分获得一致定見後，可以裁定随地上物同時轉移”。從该《复函》来看，法院裁定轉移划拨地皮利用权應获得本地地皮辦理部分的一致定見。
但参考最高人民法院《中國轻骑团体有限公司與中國长城資產辦理公司濟南處事處合同胶葛履行案复议裁定书》（案号：（2011）执复字第1号），最高人民法院裁判概念認為，“《中華人民共和國都會房地產辦理法》第三十九条及《城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》第四十4、四十五条关于國有划拨地皮利用权的讓渡需經有核准权的人民當局审批的划定，是對企業自立讓渡划拨地皮利用权的限定，并未限定人民法院依法强迫履行。且本案划拨地皮利用权是依法為本案债权设定典質的，该典質担保已山东高院（2006）鲁民二初字第66号和本院（2007）民二终字第141号民事裁决确認正當有用，并明白债权人對该地皮利用权折價或拍賣、變賣的價款享有優先受偿权。《最高人民法院关于可否将國有地皮利用权折價补偿给典質权人問题的批复》中亦明白，在依法以國有地皮利用权作典質的担保胶葛案件中，可以經由過程拍賣的方法将地皮利用权變現。故轻骑团体認為處理划拨地皮利用权必需事前經當局审批赞成的复议来由不克不及建立。”從该案例来看，最高人民法院認為對划拨地皮利用权舉行拍賣無需事前經當局审批赞成。
固然對划拨地皮利用权舉行拍賣無需事前經當局审批赞成，可是在實践中，部門法院在處理响應地皮利用权前，也會與相干當局部分舉行提早协商。如参考最高人民法院《中山市國浩有限公司、程汉護手霜推薦,景企業假貸胶葛履行审查類履行裁定书》（案号：（2018）最高法执监115号），最高人民法院裁判概念認為，“固然涉案地皮利用权為國有划拨地皮利用权，但属于被履行人的財富性长處，中山中院在處理進程中就是不是准许讓渡和房地產拍賣應补缴的用度等經函商中山市人民當局、中山市河山資本局，中山市河山資本局复函肯定了可出讓地皮范畴，中山中院据此复函經中山市人民當局核准處理182745.5平方米地皮及该面积對應房產，合适《中華人民共和國都會房地產辦理法》和《中華人民共和國城镇國有地皮利用权出讓和讓渡暂行条例》，和國度地皮辦理局河山函字第96号《對最高人民法院法經18号函的复函》、《最高人民法院关于人民法院履行以划拨方法获得的地皮利用权的叨教的回答》（执他字第15号）的相干划定，并没有不妥。”在實践中，因為划拨地皮利用权的讓渡触及的問题比出讓地皮利用权的讓渡更加繁杂，固然其處理其實不固然必要获得當局的赞成，建议也可在處理前與相干當局部分舉行充實协商，防止在處理進程中造成現實停滞、處理事情難以推动。
8、典質的划拨地皮利用权及地上修建物包括别人房產是不是组成典質無效
按照《民法典》第三百五十六条条、第三百五十七条条的划定，修建物等舉措措施随扶植用地利用权的流轉而一并處罚，扶植用地利用权也随修建物等舉措措施的流轉而一并處罚，此即所谓“房地一体原则”。對付出讓用地而言，上述划定在實践中根基获得了合用。而對付划拨用地而言，因為房地產讓渡時的相干划定不完美、實践操作不規范等汗青布景缘由，在實践中存在着地上修建物讓渡、而地皮利用权未作讓渡的情景。在该種情景下，從地皮利用权人的权属挂号上可能其實不能看出其已将地上修建物舉行了讓渡，如地皮利用权人将该划拨地皮利用权即地上修建物舉行典質，典質权現實已及于了属于衡宇所有权人的房產，将可能使衡宇所有权人的正當权柄蒙受陵犯。
對付该問题，参考最高人民法院《中國信达資產辦理公司西安處事處與陕西省粮油食物收支口公司西安中轉冷库、陕西省粮油食物收支口公司告貸担保合同胶葛案民事裁决书》（案号：（2007）民二终字第222号），最高人民法院裁判概念認為，“陕中营抵字022号《典質合同》中商定了典質物名称為“地皮、房產”，中轉冷库2003年向西安市河山資本和衡宇辦理局報送的也為《关于赞成继续用地皮及地面修建物舉行貸款典質的函》。是以，固然典質挂号只针對西未國用（2000）字第979号國有地皮利用权，但應视為當事人商定地皮利用权與地面修建物所有权一并典質。但是地上修建物中职工室第楼的所有权已移轉给購房职工所有，中轉冷库并没有权力處罚。按照《中華人民共和國合同法》第五十一条之划定：“無處罚权的人處罚别人財富，經权力人追認或無處罚权的人订立合同後获得處罚权的，该合同有用”，该典質合同未經地上修建物所有权人購房职工追認且西未國用（2000）字第979号地皮利用权证书中已標明该宗地皮上存有地上修建物，并標明為中轉冷库的福利區，地上修建物中职工室第楼所有权已挂号移轉至購房职工名下，而原债权銀行却未查明地上修建物現實权属即接管典質，也存在错误，是以典質合同無效，根据该合同设立的典質权也响應無效。本案中职工室第楼固然没有占用西未國用（2000）字第979号全数13265亩地皮，但于该地皮利用权上设定的典質权無效及于该宗地皮全数，西未國用（2000）字第979号國有地皮利用权典質無效。”即最高人民法院承認了划拨用地上的地上修建物可與地皮利用权分手讓渡的實際环境，并認為在该種环境下地皮利用权人對划拨地皮利用权和地上修建物的典質属于無权處罚，典質权人也负有查明地上修建物現實权属的责任，据此裁决典質無效。最高人民法院的上述裁判概念，是在尊敬划拨用地上修建物讓渡汗青布景的根本上，對衡宇所有权人正當权柄的依法庇护。對付典質人和典質权人而言，在以划拨地皮利用权及地上修建物舉行典質時，應充實存眷是不是存在地上修建物已讓渡第三人的情景，防止被認定典質無效。
综上所述，固然划拨地皮利用权可以或许用于典質，但相较于以出讓性子的地皮利用权舉行典質而言，以划拨地皮利用权舉行典質有较多的特别性。如典質需經核准、典質人主体請求有限定、需以拍賣所得價款先行补交地皮出讓金、典質权可能因地皮被收回而歼灭、對典質的划拨地皮利用权舉行拍賣需與當局充實协商、典質权可能因地上修建物包含别人房產而致使無效等。鉴于此，建议在實践中應谨严斟酌以划拨地皮利用权舉行典質，如确需以划拨地皮利用权舉行典質，也應答权力主体、权属状况、地皮價值等舉行充實评估，并延续存眷权力状况，防止典質权不克不及有用得以實現。
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